尽管2015年“移民危机”后，欧盟政界和学术界一致认为需要改变移民政策，但迄今为止仍未能就共同的改革方案达成一致。即使是冯德莱恩委员会的最新改革尝试，《新移民和庇护协议》，尽管采取了现实政治手段，也陷入停滞。 在乌克兰战争促使欧盟出人意料地迅速采取有效的团结计划来欢迎逃离乌克兰的人们之前，移民问题辩论主要集中在欧盟为应对一种“新”现象而做出的努力：移民流动工具化。可以说，这种现象依然是欧盟领导人在移民领域最大的担忧。尽管欧盟机构将在乌克兰实施的团结方式作为未来欧盟移民政策的 哈萨克斯坦电报数据 蓝图，但委员会和理事会最近的谈判努力却集中在其他方面：工具化方案。
本博文将探讨该方案的内容和立法发展情况。 移民工具化的概念在移民研究中并不新鲜。尽管其缺乏一个普遍的定义，但它通常指的是一种低成本战略，即缺乏其他战略优势的国家将人员跨境推向目标国家，以破坏或胁迫目标国家。过去几年中，许多针对欧盟外部边界的移民现象都可以定义为移民工具化：从2020 年 3 月土耳其单方面（但短暂）中止欧盟-土耳其声明，到2021 年夏天摩洛哥暂停对西班牙飞地休达和梅利利亚的边境检查。 虽然过去的这些事件几乎完全是在国家层面上解决的，并得到了欧盟的外部政治支持，但最近的一场人道主义危机导致了不同的发展：面对 2021 年冬季来自白俄罗斯的移民人数增加，欧盟机构不仅采取了政治行动，还采取了法律行动。由此，工具化概念首次被引入欧盟法律框架。
工具化包：背景和内容
2021年下半年，东欧陆地边境的非正常越境事件开始增加：虽然前几年入境人数很少超过 瑞典商业名录 一千人，但几个月内就发现有近9000人次入境。如此急剧的增长直接受到白俄罗斯政权的影响，该政权为第三国国民通过其领土提供便利，以报复欧盟在 2020 年 8 月总统选举舞弊后实施的一系列制裁
。 与白俄罗斯接壤的欧盟成员国（立陶宛、波兰和拉脱维亚）分别采取了一系列严厉的紧急 冯德莱恩主席最近似乎 措施，重点是保卫边境并合法化驱逐在边境地区发现的人员。尽管遭到国际组织和非政府组织的批评，欧盟委员会仍然启动《欧洲联盟运作条约》第78（3）条的程序，提出一系列紧急措施，允许相关成员国暂停多项欧盟具化方案：豁关于庇护和接待程序的标准，以应对白俄罗斯政权针对联盟安全发起的所谓“混合攻击
”。 拟议的紧急措施是欧盟法律中移民工具化概念制度化的第一步。紧急措施提案发布仅两周后，委员会就提出了“工具化一揽子计划”，其中紧急措施的最突出要素被分为两部分法律文本：《针对移民和庇护领域工具化情况的条例提案》（《工具化条例》）和《申根边境法典改革提案》（《SBC 改革》）。
SBC 改革在法律上将工具化定义为“第
三国煽动非正常移民流入联盟的情况[…]，此类行动表明第三国有意破坏联盟或成员国的稳定”。基于此定义，《工具化条例》概述了面对“工具化情况”时应采取的启动程序和措施。拟议措施最引人注目之处在于其减损性质：本质上，该法规列出了对欧洲共同庇护制度（CEAS）的一系列减损，允许加强边境管制、标准化边境程序应用以及事实上拘留寻求庇护者。